Dva roky zahraničnej politiky EÚ

Podľa najnovšieho prieskumu Eurobarometra z mája 2012 má podpora spoločnej zahraničnej politiky EÚ síce mierne, ale klesajúcu tendenciu: podporuje ju 61 % občanov EÚ, čo je o 3 % menej ako v  minulom roku. Za klesajúcim trendom nie sú iba starší, možno menej euro-optimistickí členovia EÚ ako Veľká Británia či štáty Beneluxu, ale aj „nováčikovia“ ako Poľsko, Maďarsko a Litva. Prekvapením štatistík je Slovensko, kde má spoločná zahraničná politika najväčšiu podporu, až 81 %. Jedným z možných vysvetlení môže byť, že ľudia zrejme nevnímajú existenciu ESVČ ako takej, ale sú si vedomí zahraničnej politiky na úrovni EÚ a majú pocit, že je pre Slovensko prínosom. Je pochopiteľné, že negatívna percepcia zahraničnej služby EÚ je najmä v krajinách, kde klesá podpora EÚ ako takej a kde je Európa vnímaná najmä ako súčasť transatlantického priestoru. Pre tieto krajiny je typická tradícia silnej národnej zahraničnej politiky a výrazné angažovanie sa v bezpečnostných otázkach pri ktorých ostávajú verné konceptu Severoatlantickej aliancie ako jediného garanta bezpečnosti. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika EÚ, tak môže pôsobiť na občanov týchto krajín „nadbytočne“.

Poľsko sa okrem spolupráce v zahraničných otázkach s Nemeckom a Francúzskom v rámci Weimarského trojuholníka snaží profilovať aj ako líder regiónu strednej Európy. Toho dôkazom bola aj snaha Radoslawa Sikorskeho zastupovať v reflexnej skupine o budúcnosti pre Európu krajiny Vyšehradskej štvorky, ktoré do nej od nemeckého ministra zahraničných vecí Guida Westerwelleho nedostali pozvanie. Najmä súčasný poľský minister zahraničných vecí Radoslaw Sikorski je v presadzovaní poľských záujmov skutočne aktívny politik. Dokazuje to aj jeho nedávne zaradenie medzi sto najväčších svetových „mysliteľov“ v roku 2012 v americkom časopise Foreign Policy (85. miesto). Podobne je medzi osobnosťami aj šéfka americkej diplomacie Hillary Clinton. Vysoká predstaviteľka pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku EÚ Catherine Ashton naopak medzi ocenenými chýba. To nás privádza k jednoduchej, avšak zásadnej otázke: V akom stave je zahraničná politika EÚ?

Nie vždy sa dá, aj keď sa chce

Lisabonská zmluva síce priniesla možnosť vybudovať suverénnejší imidž EÚ pri uskutočňovaní jej zahraničnej politiky, no faktorov, pre ktoré sa tento vlak rozbieha pomaly, je hneď niekoľko.

Prvým a najzásadnejším je fakt, že každý členský štát má svoje priority zahraničnej politiky. Skutočnosť, ktorá sa nezmenila vznikom ESVČ, a v najbližšej budúcnosti sa ani zmena očakávať nedá. Častokrát sa tak – napriek existencii stálych štruktúr zahraničnej politiky EÚ – 27 pozícií podarí skĺbiť iba do najmenšieho možného spoločného menovateľa, tzv. lowest common denominator. Tak to bolo v prípade prijatia vyhlásenia EÚ k Líbyi na summite v marci 2011. Po vyjadrení podpory Francúzska a Veľkej Británie bola v hre zmienka o bezletovej zóne, nakoniec však text vyhlásenia obsahoval len toto všeobecné vyjadrenie: „Členské štáty prehodnotia všetky nevyhnutné možnosti, ak sa preukáže jasná potreba, právny základ a podpora z regiónu.“ Podobne sa odohralo aj zasadnutie ministrov zahraničných vecí EÚ 19. novembra 2012, na ktorom sa nedokázali dohodnúť na podpore francúzskeho návrhu uznať sýrsku opozíciu, a preto bola výsledkom neutrálnejšia verzia záverov: „EÚ víta dohodu dosiahnutú 11. novembra počas stretnutia sýrskych opozičných skupín (…).“ Bez dohody dopadlo aj hlasovanie o udelení pozorovateľského statusu Palestíne na pôde OSN, pri ktorom sa 14 členských štátov EÚ vyslovilo za, 12 sa zdržalo a Česká republika bola spolu s Izraelom a USA proti.

Ďalším z dôvodov je samotná politika partnerov EÚ, ktorá tak limituje úlohu ESVČ. Partneri EÚ sa môžu rozhodnúť, či pred všeobecným prístupom EÚ, ktorý je častokrát vágny, nejednoznačný a snaží sa byť „rovnostársky“ ku všetkým partnerom, nebudú preferovať dlhoročné bilaterálny vzťahy. V tých majú zároveň garantovaný aj istý stupeň osobitného prístupu. Príkladom je Rusko, ktoré je jediným strategickým partnerom EÚ, s ktorým má Únia summity až dvakrát ročne. Rusko ale nevníma všetky členské štáty EÚ rovnako. Potvrdzujú to aj slová bývalého ruského prezidenta Dmitrija Medvedeva počas príhovoru pre ruských veľvyslancov a stálych predstaviteľov v medzinárodných organizáciách v júli 2010. Za hlavných medzinárodných partnerov pre Rusko v ňom označil Nemecko, Francúzsko, Taliansko zvlášť, a až potom Európsku úniu a Spojené štáty americké.

Tretí dôvod je zložitá kombinácia prvkov zahraničnej politiky EÚ, ktorá má nadnárodný (Európska komisia: napr. rozvojová pomoc, rozširovanie EÚ) aj medzivládny princíp (Rada: napr. bezpečnostná politika, vonkajšia dimenzia spravodlivosti a vnútorných záležitostí). Zahraničná politika EÚ je unikátny projekt a  nie je možné prirovnávať ju  k fungovaniu národných štruktúr. Podobné je azda iba to, že aj v rámci národnej administratívy sú za tieto prvky zodpovedné rozličné rezorty. Odlišnosťou ale je, že rozhodovanie o bezpečnosti a obrane je na národnej úrovni riadené rezortom obrany, kým v európskom meradle tvorí práve spoločná bezpečnostná a obranná politika pevnú súčasť zahraničnej politiky EÚ riadenej ESVČ. Samotný „vzhľad“ alebo štruktúra ESVČ je tak na prvý podhľad komplikovanou schémou, no má svoju vnútornú logiku.

Spočiatku budovateľský apetít

Aj obdobie príznačné pre prvé roky budovania nového „orgánu“ je jedným z dôvodom pochýb o fungovaní ESVČ. Prvé dva roky bola jej práca zameraná najmä na budovanie kapacít, technického a bezpečnostného vybavenia. Aj vytvorenie pracovnej kultúry ESVČ, ktorá je nielen multikultúrna a multilingválna, ale pochádza z diametrálne odlišných inštitúcií ako Európska komisia, ktorá je garantom záujmov EÚ; Generálny sekretariát Rady, ktorý slúži ako podpora pri hľadaní kompromisov medzi členskými štátmi; a nakoniec členské štáty, ktorých cieľom je presadzovanie národných záujmov svojej zahraničnej politiky. Do prijatia Lisabonskej zmluvy sa títo aktéri dostávali skôr do antagonistických pozícií. Takisto ESVČ potrebovala nájsť jednak modus operandi s ostatným inštitúciami EÚ a s členskými štátmi, ako aj modus vivendi v medzinárodnom prostredí, kde sú primárnymi nositeľmi zahraničnej politiky národné štáty. Lisabonská zmluva ani Rozhodnutie Rady o založení ESVČ však neobsahujú návod na to, ako  tieto potreby naplniť. Je preto prirodzené, že práve sem smerovala najväčšia energia a úsilie, keďže od rozhodnutia Rady bolo potrebné čo najskôr vybudovať približne 4000-členný kolos zástupcov Európskej komisie, Generálneho sekretariátu Rady a členských štátov.

Veľa zahraničnej politiky za málo peňazí

Krízová situácia v eurozóne je ďalším kameňom úrazu pre fungovanie ESVČ. Finančná kríza  prispela k tomu, že drvivá väčšina európskych politík, vrátane tej zahraničnej, ustúpila potrebe riešenia ekonomických problémov (43 % občanov v roku 2012 oproti 36 % v roku 2011 si myslí, že najväčší dôraz v EÚ mal byť kladený na hospodársku a menovú politiku). Rokovaniam o budúcom viacročnom finančnom rámci, teda rozpočte EÚ na obdobie 2014 – 2020, dominovala požiadavka čistých prispievateľov, teda tých, ktorí do rozpočtu EÚ prispievajú viac ako z neho dostávajú, skresať až zmraziť rozpočet vzhľadom na zložitú hospodársku situáciu vo väčšine členských štátov. Navyše všetky členské štáty (bez ohľadu na štatút priateľa politiky súdržnosti alebo čistého prispievateľa do rozpočtu), ako aj predstavitelia inštitúcií EÚ zdôrazňovali význam rozpočtu ako nástroja pre rast. Inými slovami, straty utrpela – a pravdepodobne do dosiahnutia finálneho kompromisu ešte utrpí – práve výdavková kapitola pre vonkajšie vzťahy EÚ (Globálna Európa). V súčasnosti je jej výška navrhnutá na úrovni cca 60 mld. eur, ku ktorým sa pripočítava ďalších približne 25 mld. eur osobitne určených na rozvojovú pomoc pre krajiny ACP (africké, karibské a tichomorské krajiny), a obsahuje aj vojenské a obranné výdavky EÚ. Podľa Európskej komisie len členské štáty v roku 2010 minuli viac ako 50 mld. eur na rozvojovú spoluprácu, a podľa EDA viac ako 190 mld. eur na obranu. Podobne je vytváraný tlak aj na znižovanie administratívnych výdavkov Únie, a obzvlášť administratívnych rozpočtov ESVČ. Pritom ESVČ vydáva ročne na správu toľko ako španielske ministerstvo zahraničných vecí. Napriek tomu je ESVČ za svoje „vysoké“ výdavky kritizovaná a v roku 2013 nebude mať napríklad možnosť otvoriť nové pozície pre Chorvátsko ako nového členského štátu.

EÚ vie byť aj jednotná a efektívna

Počas posledných dvoch rokov fungovania ESVČ existuje však aj viaceropozitívnych príkladov jej činnosti. Aktívna spolupráca členských štátov sa ukázala napríklad pri dohode o koordinovanom stiahnutí všetkých veľvyslancov členských štátov EÚ z Bieloruska na konzultácie do svojich domovských krajín. Tento protest bol reakciou na to, že Bielorusko z dôvodu obavy o rozšírenie sankcií EÚ voči predstaviteľom štátu požiadalo poľského veľvyslanca a šéfku delegácie EÚ o opustenie krajiny na konzultácie vo februári 2012. Úspechom je aj nedávna principiálna dohoda ministrov zahraničných vecí EÚ o vyslaní tréningovej misie EÚ pre vládnu armádu v Mali začiatkom roka 2013, ktorá by mala byť súčasťou odpovede EÚ na krízovú situáciu v krajine po vojenskom prevrate v marci 2012. EÚ sa takisto darí dohodnúť sa na sankciách pre autoritatívne režimy ako Bielorusko, Sýria či Irán, ktoré sa prakticky stávajú najvýraznejším nástrojom európskej zahraničnej politiky. Od júla 2012 napríklad EÚ zaviedla embargo na import ropy z Iránu. Sila tejto formy sankcií na Irán zo strany EÚ a USA sa ukazuje vo vyjadreniach Iránu z polovice októbra, v ktorých Irán varuje pred zastavením celkového exportu ropy, čím by došlo k zvýšeniu cien ropy na svetových trhoch. Odhaduje sa, že predaj ropy predstavuje pre Irán takmer polovicu vládnych príjmov. Je však veľmi obtiažne reálne zmerať pridanú hodnotu existencie ESVČ na ochotu členských štátov súhlasiť so sankciami v rozsahu, ktorý nebol v minulosti taký bežný.

V súvislosti s prípravou a implementáciou koordinovanej politiky EÚ voči jej partnerom sa v postlisabonskom období tiež podarilo využiť tzv. spoločné rozvojové programovanie. Ide o stratégiu, v ktorej inštitúcie EÚ naplánujú spoločne s členskými štátmi poskytovanie rozvojovej pomoci pre danú krajinu tak, aby nedochádzalo k duplicite aktivít, ale naopak k ich synergickému efektu. Zástupcovia EÚ a členských štátov v úzkej spolupráci s predstaviteľmi juhosudánskeho hlavného mesta Juba dohodli strategický dokument na najbližšie dva roky, ktorý okrem priorít rozvojovej spolupráce v sebe nesie aj bezpečnostný rozmer (South Sudan Joint EU/MS Programming Document 2011 – 2013). Zatiaľ síce nejde v rozvojovom segmente EÚ o bežne využívaný postup, no zámerom eurokomisára pre rozvoj Andrisa Piebalgsa je, aby do roku 2014 bolo rozvojové programovanie Európskej komisie koordinované s členskými štátmi. Neoddeliteľnou súčasťou rozvojovej alebo humanitárnej pomoci (DG ECHO) sú aj otázky bezpečnosti. EÚ môže po vypuknutí krízy rýchlejšie reagovať na potreby danej krajiny alebo regiónu prostredníctvom krízových platforiem, na základe ktorých sa ESVČ rozhoduje o komplexnom postupe v krízových situáciách. Tieto platformy v sebe spájajú viaceré zložky zahraničnej politiky EÚ – štruktúry krízového riadenia ESVČ, geografické a horizontálne odbory ESVČ, Vojenský výbor EÚ a príslušné útvary Európskej komisie. ESVČ je tak schopná koordinovať svoje aktivity v krajine a pokračovať s krízovými operáciami (ochrana civilistov, humanitárna pomoc alebo konzulárna ochrana) aj počas ozbrojeného konfliktu. Krízová platforma bola veľmi často využívaná pri konflikte v Líbyi. V podstate ide o základnú filozofiu konceptu ESVČ rozmenenú na drobné. Jedným z hlavných cieľov ESVČ, ako od začiatku zdôrazňuje baronesa Ashton, nie je dosiahnutie tzv. jednotného hlasu, ale vytváranie synergií pri realizácii zahraničnej politiky „na mieste“.

Stále nedoriešenou, ale zásadnou otázkou najmä pre krajiny ako Slovensko je výkon konzulárnej agendy priamo zo strany delegácií EÚ v tretích krajinách, kde niektoré krajiny nemajú svoje zastúpenie, resp. nie je „dostupné“. Táto téma je zatiaľ iba hudbou budúcnosti, nakoľko tradičné diplomacie si poskytovanie konzulárnych služieb pre svojich občanov budú ešte dlho chrániť. Malým krokom dobrým smerom je návrh EK z decembra 2011 o poskytovaní konzulárnej ochrany pre občanov EÚ, ktorý by mal nahradiť bilaterálne dohody členských štátov a takpovediac zjednotiť pravidlá pre poskytovanie ochrany občanom.

Ako pozitívny sa javí aj model stáleho predsedania štruktúram zahraničnej služby EÚ namiesto pôvodne rotujúceho predsedu v závislosti od predsedníckej krajiny. Aj vplyv stáleho predsedu Rady pre zahraničné veci, ktorým je vysoký predstaviteľ EÚ pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, má svoje výhody. Odpadajú aj riziká spojené so situáciou, ak má predsednícka krajina bilaterálne spory s niektorými partnermi EÚ, napr. Cyprus s Tureckom, ktoré sa rozhodlo bojkotovať všetky aktivity cyperského predsedníctva počas 2. polroku 2012, t. z. nezúčastňovanie sa politického dialógu EÚ s kandidátskymi krajinami a nepripojenie sa k pozíciám EÚ na pôde medzinárodných organizácií, čo je inak zaužívanou praxou kandidátskych aj potenciálne kandidátskych krajín. Príkladom je novembrové vyhlásenie EÚ na pôde OBSE k výsledkom volieb v USA, pod ktoré sa okrem Turecka „podpísali“ všetci kandidáti aj potenciálni kandidáti na vstup do EÚ. Vonkajšiu reprezentáciu EÚ má už ale na starosti ESVČ, čím sa dajú takéto problémy do veľkej miery obmedziť. Takisto je EÚ slobodnejšia v tom, že sa priority v jej zahraničnej politike neodvíjajú od zahraničnej politiky krajiny, ktorá má predsednícku funkciu. Zahraničná politika EÚ sa tak nestáva nástrojom na presadzovanie národných záujmov, o čom svedčia aj už spomínané príklady z praxe pri bezletovej zóne v Líbyi alebo uznaní sýrskej opozície. Zahraničná politika EÚ má tak väčšiu šancu byť predvídateľnou pre zahraničných partnerov a  získavať vyššiu kredibilitu vo svete.

Zhodnotenie hodnoteného

Akékoľvek hodnotenia ESVČ, či už minulé alebo súčasné, sú síce užitočným zrkadlom pre nastavenie fungovania zahraničnej služby EÚ, no stále sú iba akýmsi poloproduktom, ktorý je poznačený snahou o budovanie kvalitnej služby v prvých rokoch. Je preto dobré identifikovať na jednej strane nedostatky, s ktorými sa EÚ pri realizácii vonkajších vzťahov potýka, no na druhej strane aj potrebné pripustiť, že ako zahraničná politika EÚ, tak aj ESVČ zaznamenávajú pozitívne výsledky. Výsledky, ktoré súvisia aj s rastúcou zrelosťou vnímania spoločnej zahraničnej politiky a jej možných dosahov zo strany členských štátov. V tomto zmysle bude kľúčové hodnotenie ESVČ, ktoré predloží vysoká predstaviteľka EÚ pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku v júni 2013. V ňom sa dozvieme, do akej miery sa ESVČ z jej vlastného pohľadu podarilo naplniť v prvých rokoch svoje ciele a zlepšiť výkon EÚ vo vonkajších vzťahoch.