Európsky parlament: Kritika a zodpovednosť

Väčšina europoslancov sa skutočne zasadzuje za posúvanie Európskeho parlamentu do centra prijímania rozhodnutí európskej 27-čky. EÚ tým postupne dostáva prvky nadnárodnej parlamentnej demokracie. Na prvý pohľad tento posun sám osebe nie je zlý, keďže spoločné problémy členských štátov si vyžadujú aj spoločnú odpoveď. Problémom však bude, keď za posilňovaním inštitúcií EÚ budú zaostávať adekvátne mechanizmy demokratickej kontroly a skladania účtov.

Poďme ku kríze. Predmetom kritiky europoslancov v priebehu posledných mesiacov sú vlády členských štátov. Základné premisy ich kritiky možno zhrnúť takto: vlády členských štátov sú zodpovedné za spôsobenie súčasnej hospodárskej a finančnej krízy a za nepresadenie európskych riešení tejto krízy. S obidvomi premisami je prirodzene možné do istej miery súhlasiť. Práve vlády členských štátov nesú bezprostredné bremeno politickej zodpovednosti za stav v spoločnosti. A tie isté vlády členských štátov v súlade so zmluvami EÚ môžu pod hlavičkou Rady EÚ prijímať spoločné európske rozhodnutia. Európsku legislatívu však Rada môže až na pár výnimiek prijímať už len spolu s Európskym parlamentom. Parlament nie je zákonodarcom EÚ sám osebe. Je ním len spolu s Radou, s ktorou predstavujú dve ramená zákonodarcu EÚ.

Z hľadiska politickej zodpovednosti je však medzi nimi rozdiel. Vlády členských štátov nesú za prijaté rozhodnutia na úrovni EÚ aj bezprostrednú politickú zodpovednosť. Okrem priebežného skladania účtov národným parlamentom čelia reálnej hrozbe straty dôvery a predčasných volieb. Ako ukázali posledné udalosti, túto najvyššiu politickú zodpovednosť v súvislosti s hospodárskou a finančnou krízou už skutočne prijala skoro tretina vlád členských štátov EÚ. Pritom Európsky parlament, druhé rameno zákonodarcu EÚ, zostáva voči takýmto pohybom spoločnosti imúnny.

Nerozpustiteľný

Politický systém EÚ smeruje k parlamentnému režimu. Je to jedna z ciest, pre ktorú sa členské štáty rozhodli ešte koncom 20. storočia s cieľom demokratizovať rozhodovanie na úrovni EÚ. Už pred prijatím Lisabonskej zmluvy označovali niektorí akademici (napr. belgický profesor politológie P. Magnette) politický systém EÚ za poloparlamentný režim. Posilnenie kompetencií Európskeho parlamentu, ktoré so sebou priniesla Lisabonská zmluva, tento trend ešte viac zvýrazňuje.

Avšak Európsky parlament, snáď s výnimkou nórskeho parlamentu, je pravdepodobne jediným parlamentom na svete s významnými legislatívnymi a rozpočtovými právomocami,  ktorý je nerozpustiteľný. Medzivládne konferencie členských štátov EÚ doteraz postavenie Európskeho parlamentu vo vzťahu k ostatným inštitúciám EÚ posilňovali. Postupne dostal množstvo právomocí hlavne v oblasti politickej kontroly ostatných inštitúcií EÚ. Paradoxne však sám nepodlieha kompletnému súboru pravidiel demokratického skladania účtov vrátane možnosti rozpustenia a vypísania predčasných volieb.

Je pochopiteľné, že ak sa má posilňovať integrácia EÚ, musia sa zároveň posilňovať kontrolné mechanizmy na úrovni EÚ. Aj preto by úvahy o každom ďalšom posilňovaní Európskeho parlamentu dnes už mali pamätať na skutočnosť, že mechanizmus skladania účtov, ktorý je súčasťou nástrojov parlamentnej formy vlády – rozpustenie parlamentu a predčasné voľby, zatiaľ na úrovni EÚ neexistuje.

Prezentované návrhy na riešenie súčasnej hospodárskej krízy z úst väčšiny europoslancov (frakcie EPP, SD, ALDE, Greens/EFA, GUE/NGL) majú skutočne spoločného menovateľa. Je ním ďalšie prehlbovanie integrácie v rôznych formách. Pritom politickú a právnu zodpovednosť za schválenie a hlavne presadenie takýchto európskych zmien nesú stále iba vlády členských štátov a národné parlamenty. Tento rozpor je nebezpečný. Môže zvetrávať dôveru občanov v domáce demokratické inštitúcie a v konečnom dôsledku uškodí aj samotnej EÚ.

Jednou z námietok proti rozpustiteľnosti Európskeho parlamentu by bezpochyby mohlo byť, že Európsky parlament nie je legislatívnym orgánom EÚ a z jeho lona nevzniká ani európska exekutíva, teda vláda EÚ. Avšak presne to je aj jeden z dôvodov, prečo jednosmerný tlak na neustále posilňovanie úrovne EÚ môže oslabovať tie vzťahy demokratického skladania účtov medzi exekutívou a legislatívou, ktoré fungujú na národnej úrovni.

Nevítaný

Existujú aj minimálne ďalšie dva dôvody, pre ktoré je potrebné viac sa zamyslieť nad posilnením mechanizmov demokratickej kontroly na úrovni EÚ, a teda nad tým, aby aj Európsky parlament mohol preberať bezprostrednú politickú zodpovednosť za svoje návrhy a rozhodnutia. Po prvé, Európsky parlament sa situuje do úlohy strážcu demokratických pravidiel na úrovni EÚ, čo je prirodzené vo vzťahu k ostatným inštitúciám EÚ, hlavne ku Komisii. Po prvej polovici jeho siedmeho funkčného obdobia je však zjavné, že Európsky parlament sa výraznejšie posunul do roviny strážcu práv občanov a demokracie aj na národnej úrovni. Zatiaľ najviditeľnejším krokom týmto smerom bola debata pléna Európskeho parlamentu o vnútropolitickej situácii v Maďarsku účasti predsedu vlády V. Orbána 18. januára 2012.

Európsky parlament sa vyjadruje k vnútropolitickej situácii a stavu demokracie v jednotlivých členských štátoch EÚ čoraz intenzívnejšie. Okrem viacerých debát výborov a pléna o Maďarsku vrátane schválených uznesení z roku 2011 k mediálnemu zákonu a ústave (uznesenie k celkovej situácii v Maďarsku bolo prijaté 16. februára 2012) sa plénum v posledných rokoch vyjadrovalo aj k vnútropolitickej situácii v Taliansku (médiá), vo Francúzsku (Rómovia) a v Litve (vzdelávanie a výchova mladistvých). Európsky parlament však takto koná vo vzťahu k členským štátom zatiaľ „len politicky“, teda právne nezáväzne. Dôvodom je, že ako každá z inštitúcií EÚ môže prijímať záväzné rozhodnutia len v tých oblastiach, kde mu to umožňujú Zmluva o EÚ a Zmluva o fungovaní EÚ. Má teda len právomoci, ktoré na EÚ preniesli členské štáty. Na tomto princípe fungovania inštitúcií EÚ nezmenilo nič ani nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy.

Avšak, a to je druhý dôvod, medzi návrhmi europoslancov sa objavujú aj návrhy na zrušenie základnej podmienky pre nadobudnutie platnosti zmien v uvedených zmluvách EÚ. Je ňou jednomyseľná ratifikácia členskými štátmi. Poslanec A. Lamassoure (EPP, FR) napríklad v pracovnom dokumente pre Ústavnoprávny výbor Európskeho parlamentu (AFCO) z 28. októbra 2011 označuje Radu a jej údajné „zlé fungovanie“ za „jeden z hlavných nedostatkov európskych inštitúcií“, ktoré nevyriešila ani Lisabonská zmluva. Celkovo sa kritika vlád členských štátov stala akousi automatickou súčasťou vystúpení predsedov väčšiny politických frakcií v pléne Európskeho parlamentu k hospodárskej a sociálnej kríze. Je však potrebné dodať, že ak sa europoslanci v tejto diagnóze príčin krízy v zásade asi nemýlia, tak o správnosti ponúkaného riešenia, ktorým má byť paušálne posilňovanie EÚ, je potrebné debatovať.

Spoluzodpovednosť

Je zjavné, že Európsky parlament pokračuje v zaužívanom tlaku na posilňovanie svojho politického postavenia a kompetencií vo vzťahu k ostatným inštitúciám EÚ aj po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy. V tejto súvislosti ale zákonite vyvstáva otázka, či je pripravený aj na najvyššiu cenu, s ktorou parlamentné inštitúcie v systéme parlamentnej demokracie musia počítať – možnosť rozpustenia a predčasné voľby.

Krok týmto smerom by mohol byť vnímaný ako súčasť prebiehajúcej debaty o citlivom prenose nových kompetencií na úroveň EÚ aj v oblasti rozpočtovej suverenity členských štátov. Európska komisia získala nové právomoci vyjadrovať sa k citlivým vnútropolitickým otázkam ako sú národné rozpočty. Je potrebné však počítať s tým, že Komisia skladá účty Európskemu parlamentu a je pred ním politicky zodpovedná. Európsky parlament sa preto bude vyjadrovať k odporúčaniam Komisie vo veci národných rozpočtov s ešte väčšou razantnosťou a bude volať Komisiu na zodpovednosť aj v tejto súvislosti.

Za uvedených okolností sa zdá logické, že ak Parlament a Komisia budú predkladať napríklad návrhy zmien zmlúv EÚ zásadného politického charakteru, mali by niesť tiež politickú zodpovednosť za takéto návrhy a ich prípadné neakceptovanie občanmi členských štátov. V opačnom prípade nesú priamu politickú zodpovednosť a politickú cenu za prijaté rozhodnutia na úrovni EÚ stále len vlády členských štátov a s nimi národné parlamenty.

Zakotvenie možnosti, aby aj Európsky parlament niesol za vlastné návrhy bezprostrednejšiu politickú zodpovednosť (a stál aj pred možnosťou rozpustenia a predčasných volieb) by mohlo priniesť aj želané priblíženie Európskeho parlamentu k občanom. Takýto krok by tiež podporil osobnú angažovanosť europoslancov vo vysvetľovaní navrhovaných zmien na úrovni EÚ občanom vo volebných obvodoch.

Konkrétne návrhy na zakotvenie nástrojov, ktoré by posilnili politickú väzbu Parlamentu s občanmi aj v priebehu päťročného mandátu, by mali byť predmetom verejnej odbornej debaty. Jednou z možností je napríklad naviazanie rozpustenia Európskeho parlamentu a predčasných európskych volieb na odmietnutie návrhov zmien zmlúv EÚ občanmi istého počtu členských štátov. Ustanovenie o naviazaní rozpustenia Európskeho parlamentu na neúspešnú ratifikáciu zmien zmlúv v členských štátoch by mohlo byť zakotvené napríklad v jednej vete na záver čl. 48 ods. 5 Zmluvy o EÚ. Druhou z možností je napríklad úprava systému európskych volieb. Ak však väčšinu prvkov nového návrhu reformy európskych volieb z pera europoslanca A. Duffa (ALDE, UK) je možné len privítať, tak hlavný inovatívny prvok – zavedenie osobitných 25 členných mnohonárodných celoeurópskych kandidátnych listín – je krokom opačným smerom.

Námietka, že v pohnutých časoch ako sú tie dnešné, je potrebné zabezpečiť stabilitu politických inštitúcií, je pochopiteľná. Keď sa však pozrieme na dianie v členských štátoch v roku 2011, ukazuje sa, že prevzatie politickej zodpovednosti je na národnej úrovni prirodzenou súčasťou demokratickej formy vlády. Predčasné voľby zapríčinené domácim politickým bojom v súvislosti s hospodárskou a finančnou krízou boli v ôsmich štátoch. Či chceme alebo nie, ide o najvyššiu politickú cenu, a zároveň prejav funkčnosti demokracie na úrovni členských štátov.

Zdá sa, že možnosti približovania sa EÚ občanom iba prostredníctvom jednosmerného posilňovania Európskeho parlamentu sa vyčerpávajú. Dôvodom nie je len chronicky klesajúca účasť na európskych voľbách. Debata o demokratických mechanizmoch skladania účtov by sa už mala týkať aj samotného Európskeho parlamentu. Takéto zmeny by priniesli so sebou aj ďalšie pozitívne externality. Bezpochyby by to bola ešte vyššia angažovanosť europoslancov vo vysvetľovaní významu rozhodnutí prijatých zákonodarcom EÚ (Radou a Európskym parlamentom) na národnej úrovni. A pripomeňme, že aj národné parlamenty získali nové nástroje demokratickej kontroly činnosti zákonodarcu EÚ. Ich dlhodobým záväzkom voči občanom teraz zostáva využívať tieto nástroje čo najzručnejšie.