Nová susedská politika EÚ

Revíziu Európskej susedskej politiky (ESP) v polovici novembra predstavila vysoká predstaviteľka pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku Federica Mogherini a komisár pre Európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení Johannes Hahn. Je výsledkom konzultačného procesu, ktorý pomerne inovatívnym a inkluzívnym spôsobom otvoril priestor pre názory partnerských krajín, členských štátov EÚ, mimovládnych organizácií aj individuálnych občanov.

Hlavnou líniou revízie je stabilizácia susedstva, ktorá momentálne predstavuje najnaliehavejšiu výzvu pre EÚ i samotné partnerské krajiny – nielen v oblasti bezpečnosti, ale aj ekonomického rozvoja či nelegálnej migrácie. Podobne ako v predchádzajúcej revízii z roku 2011, ktorá reagovala na udalosti arabskej jari, je aj aktuálny dokument skôr produktom reakčnej politiky EÚ na neočakávané krízy ako plnohodnotnou stratégiou. Prehodnotená ESP predstavuje realistickejší pohľad na možnosti a limity EÚ, pričom zdôrazňuje potrebu pochopiť ambície, hodnoty a záujmy partnerských krajín pre efektívnejšiu spoluprácu.

Narastajúci strategický význam susedných krajín pre EÚ naznačuje aj nepatrná zmena poradia v názve komisára zodpovedného za túto oblasť – namiesto komisára pre rozširovanie a ESP bol v rámci nastupujúcej Komisie v októbri 2014 ustanovený komisár pre ESP a rokovania o rozšírení. Spolu s vyhlásením predsedu EK Junckera o zastavení rozširovania Únie najbližších päť rokov to poukazuje na zvýšený záujem EÚ venovať sa akútnym zahraničnopolitickým prioritám, medzi ktoré krajiny Európskeho susedstva bezpochyby patria.

Napriek tomu, že jedna z otázok verejnej konzultácie smerovala aj na udržanie ESP v súčasnom formáte a geografickom zábere, revízia konštatuje zachovanie existujúcich doplňujúcich regionálnych zoskupení – Východného partnerstva a Stredomorskej únie, pričom ESP bude naďalej predstavovať strešnú politiku pre všetky partnerské krajiny.[1] EÚ však zároveň vzala do úvahy volanie po väčšej diferenciácii medzi krajinami ESP a zohľadnení ich osobitných potrieb a priorít. I keď diferenciácia bola od začiatku jedným zo základných princípov ESP, až v aktuálnej revízii sa jej venuje väčšia pozornosť a premieta sa do konkrétnych opatrení.

Popri väčšom dôraze na diferenciáciu dokument prináša niekoľko nových aspektov, ktoré budú formovať smerovanie ESP v najbližších 3 – 5 rokoch.

Reflexívnosť: možnosti a limity EÚ

Zásadnou črtou dokumentu je väčšia reflexívnosť voči pozícii a vplyvu EÚ v susedných krajinách a uznanie vlastných limitov pri riešení naliehavých výziev regiónu. Nepriamo tak reaguje na kritiku akademikov a politických činiteľov voči transformačnému potenciálu EÚ, ktorý, na rozdiel od úspešnej transformácie v kandidátskych krajinách strednej a východnej Európy v 90. rokoch, v susedných krajinách nepriniesol udržateľné zmeny. Kontext susedských krajín je diametrálne odlišný – EÚ neponúka víziu členstva pre krajiny, ktoré oň majú záujem, a mnohé krajiny sa s hodnotami EÚ nestotožňujú. Ich „štartovacia línia“ je oveľa ďalej ako v prípade kandidátskych krajín v 90. rokoch a pozitívny vývoj je obmedzený štrukturálnymi problémami slabého štátu, zamrznutými konfliktmi, obmedzenou suverenitou, vplyvom výrazných ekonomických a náboženských elít či externých aktérov.

Tieto výzvy nie sú nové, no v súvislosti s vyhrotením bezpečnostnej situácie na Ukrajine, v Sýrii a v Líbyi a jej dôsledkami pre EÚ dostávajú špecifické problémy partnerských štátov viac pozornosti – či je to ich geopolitická pozícia, potreba ekonomickej modernizácie, zamestnanosti, energetickej bezpečnosti a suverenity alebo hrozba terorizmu a radikalizácie.

Diferenciácia: nové typy vzťahov s partnermi

Odlišné požiadavky jednotlivých krajín, ako aj kritika rovnakého prístupu EÚ sa premietli aj do posilnenia princípu diferenciácie. Napriek tomu, že ESP je svojím dizajnom veľmi podobná politike rozširovania, potreby, záujmy a ambície susedných krajín sú celkom odlišné – kým niektoré krajiny preferujú najužšiu možnú integráciu s EÚ, iné krajiny ponuku hlbšej spolupráce odmietajú, či z geopolitických príčin nemôžu prijať. Preto revízia ESP konštatuje otvorenosť voči novým druhom vzťahov založených na spoločných záujmoch a špecifikách danej krajiny.

To sa týka predovšetkým väčšej flexibility v uzatváraní obchodných dohôd: kým EÚ bude naplno podporovať ekonomickú integráciu krajín, s ktorými podpísala „prehĺbenú a komplexnú dohodu o zóne voľného obchodu“ (DCFTA),[2] s krajinami, ktoré takýto model odmietli, bude hľadať „atraktívne a realistické alternatívy“ obchodnej spolupráce. EÚ tak kladie väčší dôraz na potreby a priority partnerských krajín, čo by malo viesť k posilneniu „spoločného vlastníctva“ politiky. Zároveň upúšťa od každoročného paušálneho hodnotenia partnerských krajín: hodnotenie bude individuálne, menej normatívne a vedené vo väčšej spolupráci a dialógu rovnocenných partnerov.

Diferenciácia, ktorá je logickým a vítaným krokom pre podstatne odlišné susedské štáty, má však aj svoje limity – akceptovanie rozdielnych ambícií partnerských štátov môže znamenať zúženie spolupráce na niekoľko prioritných oblastí, predovšetkým vzájomného obchodu (najmä v prípade krajín s energetickými zdrojmi ako Azerbajdžan či Alžírsko) na úkor zdôrazňovania hodnôt demokracie, dobrého vládnutia a ľudských práv ako kľúčových zásad zahraničnej politiky EÚ. Tento princíp by preto mal byť uplatňovaný v súlade s celkovými cieľmi ESP.

Stabilizácia: pragmatizmus vs hodnotová zahraničná politika

ESP je politikou s dlhodobou víziou „vytvoriť priestor prosperity a dobrého susedstva, ktorý je založený na hodnotách Únie a charakterizovaný blízkymi a mierovými vzťahmi založenými na spolupráci“ (článok 8 Zmluvy o Európskej únii). Revízia však v aktuálnom kontexte potvrdzuje potrebu riešiť najakútnejšiu výzvu, ktorou je stabilizácia susedstva. Európa doteraz necítila takú intenzívnu previazanosť so susednými krajinami ako v súčasnosti – vojna na Ukrajine a v Sýrii, narastajúca nestabilita a radikalizácia v krajinách južného susedstva, ako aj utečenecká vlna sú okolnosťami, ktoré sa dotýkajú každodenného života Európanov. Nutná stabilizácia sa netýka len otázky bezpečnosti, no rovnako chudoby, nerovnosti, bezprávia a korupcie, slabého sociálneho a ekonomického vývoja a nedostatku príležitostí najmä pre mladých ľudí. Hlavnými prostriedkami sú tri oblasti vzájomnej spolupráce, ktoré boli v procese konzultácie identifikované: ekonomický rozvoj, spolupráca v oblasti bezpečnosti, migrácia a mobilita. Bez zvýšenia finančných prostriedkov, ktoré nová ESP nepredpokladá, však bude realizácia ambicióznych a komplexných cieľov predovšetkým otázkou politickej vôle v partnerských krajinách.

V tomto kontexte dokument potvrdzuje význam externých aktérov (Rusko, krajiny Blízkeho východu, Turecko, krajiny Sahelu), avšak bez bližšie špecifikácie možnej spolupráce. Výraznejšie prepojenie s kľúčovými regionálnymi hráčmi mohlo byť silnou stránkou novej ESP, v tomto ohľade však zostáva opäť vágna. Tým oddeľuje ESP od ostatných oblastí zahraničnej politiky EÚ, predovšetkým od pripravovanej globálnej stratégie EÚ, ale aj regionálnej stratégie EÚ pre Sýriu a Irak či vzťahov s Ruskom.

Dôraz na stabilizáciu je očakávanou reakciou zo strany EÚ, no zároveň predstavuje zaujímavý kontrast s predchádzajúcou revíziou ESP z roku 2011, ktorá zdôrazňovala ako hlavnú prioritu „hlbokú demokraciu“ (deep democracy). Tento posun spolu s posilnením diferenciácie otvára dilemu stabilizácie verzus demokratizácie a vyvoláva otázky, aký postoj zaujme EÚ voči krajinám, ktoré sú stabilné práve vďaka vládnucim autoritárskym režimom, ako je to v prípade Bieloruska, Azerbajdžanu či Egypta? Väčšia stabilita neznamená automaticky aj väčšiu otvorenosť – demokratickejšiu vládu, či väčšiu individuálnu slobodu. Vzťah stability a otvorenosti má skôr tvar „krivky J“ – kým niektoré štáty sú stabilné, lebo sa vyznačujú otvoreným režimom, iné sú stabilné práve preto, lebo sú uzavreté. Pragmatickejší prístup EÚ s cieľom stabilizácie by nemal byť tromfom nad hodnotovou dimenziou zahraničnej politiky.

Dôležitosť komunikácie s občanmi

Popri akútnych témach bezpečnosti a stabilizácie by zrevidovaná ESP mala takisto venovať väčšiu pozornosť verejnej diplomacii EÚ – zamerať sa na viditeľnosť značky EÚ v rámci podporených projektov, no takisto zefektívniť komunikáciu o benefitoch reforiem pre občanov. Tento krok sa týka najmä Východného partnerstva, kde EÚ, ako aj reformní aktéri čelia mnohým dezinformáciám zo strany proruských médií.

Preto je od septembra 2015 aktívna skupina East StratCom Task Force, ktorej úlohou je komunikácia a objasňovanie európskych politík vo východnom susedstve, ako aj podpora slobody lokálnych médií. Potom, ako EÚ začiatkom roka 2014 publikovala správy vyvracajúce mýty o dôsledkoch asociačných dohôd s Ukrajinou, Moldavskom a Gruzínskom, East StratCom Task Force začala od novembra 2015 týždenne vydávať Disinformation review zameraný na korekciu dezinformácií a pozitívnu prezentáciu EÚ a jej politík vo východnom susedstve.

Tento krok je adekvátnou reflexiou na naštrbenie verejnej podpory voči EÚ i v krajinách, ktoré podpísali asociačnú dohodu. Ako ukazuje príklad Moldavska, v dôsledku nespokojnosti s proeurópskou vládou a takisto s ohľadom na alternatívnu ponuku Ruska na integráciu do Eurázijskej ekonomickej únie (EEÚ) podpora verejnosti pre EÚ klesla z 79 % v roku 2009 na 65 % v roku 2013, kým podpora EEÚ sa začína vyrovnávať podpore EÚ (40 % v. 44 % v roku 2013) (CEPI, 2014). Aj v aktuálne kritickej ekonomickej situácii na Ukrajine, ktorá v dôsledku podpísania asociačnej dohody čelí odvetným opatreniam zo strany Ruska a obmedzeniu vzájomného obchodu, je vysvetľovanie reforiem podporovaných EÚ dôležitou súčasťou náročného a dlhodobého reformného procesu.

***

EÚ má pred sebou úlohu efektívne riešiť široké spektrum výziev – od naliehavých bezpečnostných problémov až po zlepšenie svojho imidžu. Ak chce dosiahnuť udržateľné výsledky, nemala by sa pri stabilizácii zamerať len na rýchle hasenie problémov, ale na komplexnú analýzu situácie a potrieb susedných krajín v partnerskom dialógu, ktorý nebude ignorovať základné hodnoty slobody a demokracie.


[1] ESP momentálne zahŕňa 16 partnerských krajín – južnými partnermi ESP sú Alžírsko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Libanon, Líbya, Maroko, Palestína, Sýria a Tunisko. Medzi východných partnerov patrí Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Moldavsko a Ukrajina.

[2] Krajiny, ktoré prijali asociačnú dohodu spolu s DCFTA sú Ukrajina, Gruzínsko, Moldavsko. Maroko a Tunisko sú momentálne v štádiu rokovaní o DCFTA.