TTIP a ISDS: Skratky do neznáma

Znenie dohody sa vytvára v postupujúcich kolách rokovaní, v októbri 2014 prebehlo doposiaľ ôsme. Koniec roka 2014 ako prvý cieľový dátum ich ukončenia sa ukázal ako nereálny a európske inštitúcie rezignovali na ďalšie konkrétne dátumy, hoci deklarujú podporu zavŕšenia rozhovorov „najskôr ako je to možné“.

Na Slovensku vznikla mierna panika, že by finalizácia mala prísť až počas slovenského predsedníctva v Rade EÚ v druhej polovici roku 2016. Štátna administratíva začína téme TTIP prikladať čoraz väčší a nebývalý význam, komunikačne aj inštitucionálne. Rezort hospodárstva sa začal v komunikácii navonok mobilizovať, a skromnejšie aj Ministerstvo zahraničných vecí ako hlavný koordinátor európskej agendy. Oficiálna pozícia je, že Slovensko dohodu podporuje a vníma ako vhodný porastový stimul, najmä vďaka sekundárnemu exportu cez iné členské štáty do USA.

Zaujímavejší ako termín ukončenia rokovaní je z pohľadu schvaľovania TTIP jedno procesné a technokratické rozhodnutie, či sa bude TTIP z právneho hľadiska považovať za tzv. „zmiešanú“ medzinárodnú zmluvu. Zmiešaná zmluva zasahuje okrem výlučných kompetencií Únie aj do právomocí členských štátov. Keďže ambície v súvislosti so zmluvou sú vo Washingtone aj v Bruseli vysoké, je veľmi pravdepodobné, že text bude pokrývať aj oblasti, ktoré v členských štátoch EÚ stále upravuje predovšetkým národná legislatíva (napríklad služby, doprava).

V praxi by to znamenalo, že po skompletizovaní obsahu dohody bude nevyhnutné TTIP ratifikovať v národných parlamentoch, pričom ktorýkoľvek z legislatívnych zborov má možnosť dohodu odmietnuť. Dnes už bývalý komisár EÚ pre obchod Karel De Gucht vyhlásil, že TTIP bude s najväčšou pravdepodobnosťou klasifikovaná ako zmluva zmiešaná. To bol nakoniec aj prípad vôbec prvej komplexnej obchodnej dohody nového typu medzi EÚ a Južnou Kóreou uzavretej pred pár rokmi. Podobné rozhodnutie sa očakáva v prípade dohody s Kanadou (CETA), ktorá sa pripravuje na formálne začatie ratifikačného procesu. Za takýto postup sa aj v prípade Transatlantickej dohody listom prihovárali predsedovia výborov pre európske záležitosti národných parlamentov zo 16 krajín vrátane Veľkej Británie, Poľska, Holandska a Slovenska.

Demokratická kontrola – aj prostredníctvom národných parlamentov – je dôležitá kvôli špeciálnosti TTIP. Toto cvičenie je na európskej strane náročnejšie. Nejde totiž len o ujasnenie si záujmov v rámci európskej dvadsaťosmičky (plus Európska komisia), ale je zároveň potrebné tieto záujmy obhájiť v citlivých rokovaniach pred USA. Únia dnes po prvýkrát stojí zoči-voči – ekonomicky a geopolitickým vplyvom – minimálne rovnocennému partnerovi [1], a ako to už býva, až v konfrontácii je EÚ nútená zodpovedať si základné otázky o tom, čím je a čo chce.

Pri letmom pohľade na všeobecnú diskusiu o TTIP zistíme, že kritika sa najviac koncentruje do dvoch oblastí – transparentnosť tvorby zmluvy ako takej a riziko posilnenia postavenia korporácií zoči-voči demokratickým inštitúciám v prípade, ak by mali byť súčasťou TTIP aj ustanovenia o ochrane investorov prostredníctvom medzinárodnej investičnej arbitráže (Investor-State Dispute Settlement – ISDS).

Tajné alebo odborné?

Kľúčovou dynamikou v kontexte TTIP v súčasnosti je, že doteraz vyvíjaný tlak verejnosti – skôr inde než na Slovensku – má na rokovania hmatateľný vplyv. Takmer každé vystúpenie ľudí zaangažovaných do prípravy alebo advokácie TTIP začína prehlásením, že európske štandardy v sociálnej, environmentálnej, zdravotnej a ďalších oblastiach nebudú textom dohody nijakým spôsobom kompromitované. Je to do veľkej miery dôsledok entuziazmu, s akým sa témy chopili kritici TTIP – bez ohľadu na to, či ide o ľavicu, zelených, odbory alebo tých, pre ktorých je TTIP manifestom všetkého, čo je zlé na EÚ ako takej.

S trochou preháňania sa rokovania o TTIP zvyknú označovať ako tajné. Príhodnejšie je asi povedať, že sa odohrávajú za zatvorenými dverami. Zo strany európskych inštitúcií (teda aj členských štátov) bolo asi chybou nezverejniť pomerne nekontroverzný rokovací mandát. Urobili tak až viac ako rok po tom, ako bol jeho obsah dostupný na internete každému, kto pohľadal.

Pripomeňme, že rokovací mandát, ktorý musí Európska komisia rešpektovať, schválili členské štáty EÚ. Zoširoka zadefinoval povahu a rozsah zamýšľanej dohody, mantinely v podobe európskych hodnôt, sociálnych štandardov, štandardov ochrany spotrebiteľa, pomenoval európske záujmy v obchode, v službách, v prístupe na trh a regulačných otázkach.

V priebehu rokovaní sa zverejňuje aj väčšina tzv. „pozičných dokumentov“, teda východísk pre pozície európskej strany v jednotlivých kapitolách budúcej dohody. Konkrétne textové ponuky (kam až je ktorá strana ochotná zájsť) a konsolidovaný text s časťami, ktoré ešte ostávajú sporné („bracketed“), už dostupný nie je. Prístup k nemu (v tzv. reading room) majú okrem priamych účastníkov rokovaní a europoslancov z výboru pre obchod ľudia s bezpečnostnými previerkami z členských štátov, spravidla špecialisti na konkrétne oblasti.

Volanie po čo najväčšej transparentnosti v prípade TTIP je v čase krízy dôvery v politiku, ako aj v korporačnú sféru, pochopiteľné. Zabehnuté technokratické postupy však niekedy len veľmi spomalene reagujú na zmenu okolností, a aj preto sa prvá línia argumentácie Európskej komisie niesla najmä v duchu, že sa predsa o všetkých doterajších obchodných dohodách rokovalo rovnako ako o TTIP.

Platí však aj to, že v porovnaní s predchádzajúcimi zmluvami má TTIP omnoho širšie dopady, ktoré musia prejsť verejnou diskusiou. Slovami amerického veľvyslanca pri EÚ Anthonyho L. Gardnera je TTIP „ekonomickým ekvivalentom NATO“, čo je prirovnanie, ktoré niektorých nadchýna a iných znepokojuje.

Kritikmi dosiaľ nezodpovedanou otázkou zostáva, akým spôsobom by mal text dohody vznikať, ak nie tým ako v súčasnosti. Bolo by možné, aby sa úprava textu, škrtanie a pripomienkovanie diali takpovediac v priamom prenose? Ak jeden zo slovenských odporcov TTIP hovorí, že poslanci by nemali text dohody len schvaľovať, ale ho aj tvoriť, čo presne má na mysli? Faktom totiž je, že žiadny z politikov s priamym mandátom nemá odbornú a technickú kapacitu na zostavovanie takéhoto textu. Ako teda nastaviť proces transparentnejšie? Ako polemizovať o výhodách a nevýhodách znenia zmluvy bez totálneho ochromenia progresu rokovaní? Snažíme sa vygenerovať nový model tvorby medzinárodných dohôd EÚ, alebo nám ide o to, že dohody o liberalizácii medzinárodného obchodu a priori odmietame?

Regulačná autonómia

Ak je niečo, na čom sa všetky strany zhodnú, je to skutočnosť, že hlavné ekonomické prínosy z TTIP nebudú plynúť z odstránenia ciel, ale predovšetkým z oslabení tzv. netarifných, teda väčšinou regulačných prekážok. V eurospíku hovoríme o „regulačnej koherencii“.

Klasickým a zjednodušeným príkladom sú farby drôtikov v strojoch a autách, predpísané rôznymi regulami, ktoré na strane výrobcov predražujú výrobu pre oba trhy. Ide teda o to, že ak výrobok potrebuje nejakú formu schvaľovania v EÚ aj v USA (čo potrebujú takmer všetky), ako to urobiť tak, aby: a) si EÚ a USA zachovali kontrolu nad svojimi bezpečnostnými či inými štandardmi, a b) aby sa proces buď harmonizoval, vyriešil vzájomným uznávaním, alebo výrazne zjednodušil. Podozrievavejší jedinci vidia práve v tomto procese riziko pre európskeho spotrebiteľa, ktorého pozornosť je rozmaznávaná a oslabovaná vysokou úrovňou regulácie v oblastiach ako je potravinárstvo alebo chemický priemysel.

Toto je však stále len jeden rozmer. Zmluva by mala nielen zladiť regulácie tam, kde sa na tom strany dohodnú (napríklad v automobilovom sektore), ale aj zadefinovať, ako brať do úvahy kontext medzinárodného obchodu pri reguláciách do budúcnosti. Tento proces by sa mal odohrávať na špecializovanom americko-európskom pracovnom fóre. Do tvorby spoločenských noriem klasickou demokratickou cestou to v každom prípade vnesie nebývalú anomáliu mimo bežnej pozornosti verejnosti.

S reguláciou súvisí aj pravdepodobne najproblematickejší aspekt TTIP – možné zaradenie klauzúl o tom, že spory medzi štátom a investorom sa na základe TTIP budú riešiť na medzinárodnom súkromnom rozhodcovskom tribunáli (už spomínané ISDS). To, že sa z tohto stane neuralgický bod TTIP, predpovedal vopred málokto, pretože sa tento inštitút za roky stabilne udomácnil vo svete medzinárodných ekonomických vzťahov.

Kým zástancovia ISDS ho vzhľadom na nie celkom stopercentný stav súdnictva napríklad v našom regióne považujú za neodmysliteľný pre povzbudenie ochoty firiem investovať, jeho odporcom sa nepáči princíp, keď spory o záujmoch štátu rozhoduje súkromný arbitrážny panel mimo demokratických štruktúr klasickej súdnej moci.

Kritici, logicky, poukazujú na doterajšie negatívne skúsenosti niektorých krajín z medzinárodných arbitráží. Protiargumentom, ktorý používa aj Slovensko, je, že TTIP je šancou odstrániť slabšie miesta medzinárodného investičného arbitrážneho systému a nastaviť systém novej kvality.

Či nakoniec bude ISDS súčasťou TTIP, je odhadovať dnes rovnako predčasné ako to, či vôbec bude TTIP ratifikovaná, a ako bude vyzerať zvyšok jej obsahu. Momentálne sa čaká na výsledky spracovania verejnej konzultácie, ktorú Európska komisia vyhlásila po tom, ako pochopila vážnosť nevôle voči ISDS a TTIP.

Komisia sa v konzultácii otvorenej širokej verejnosti pýtala napríklad na ideálny rozsah ochrany investorov, na to, čo má byť obsahom pojmov „nediskriminačné a férové zaobchádzanie“ s investormi, ako zabezpečiť popri ochrane investorov právo vlád regulovať, ako zabezpečiť transparentnosť v arbitrážnych konaniach a ich vzťah k národným súdom, na etický kódex arbitrov, ich vyžadovanú kvalifikáciu atď.

Nástup novej Európskej komisie Jean-Clauda Junckera v porovnaní s doterajším obdobím tiež predstavuje posun v nálade voči ISDS. Oživením hearingov budúcich komisárov sa stala otázka, či Martin Selmayr, šéf Junckerovho kabinetu, zasahoval do písomných odpovedí budúcej komisárky pre obchod Cecilie Malmströmovej, ktoré zaslala europoslancom. Podľa zistení holandskej liberálnej europoslankyne Marietje Schaake mal Selmayr jej pripravený text upraviť v zmysle, ktorý ISDS v rámci TTIP zavrhoval. Odťažitý postoj prezentoval Juncker aj vo svojej inauguračnej reči, keď vyhlásil, že nepodporí nič, čo by narušovalo legitimitu a pôsobnosť národných súdnych systémov. Posledné rozhodnutie vo veci nezveril Juncker do rúk Malmströmovej, ale svojmu prvému podpredsedovi Holanďanovi Fransovi Timmermansovi.

Na Junckerove vyhlásenia reagovalo 14 členských krajín EÚ listom, v ktorom na nového šéfa Eurokomisie apelovali, aby svojím postojom neohrozoval TTIP. ISDS totiž vnímajú – podobne ako americká strana – ako integrálnu súčasť obchodnej a investičnej dohody.

Rokovanie o TTIP a súčasné nálady ponúkajú prinajmenšom možnosť nastaviť ISDS nové, presnejšie parametre. Také, aby poskytovali ochranu len pred skutočne neférovým zaobchádzaním s legitímnymi podnikateľmi (napríklad neodôvodnené vyvlastnenie), ktorí reálne prinesú do krajiny investíciu a znášajú podnikateľské riziko. Na druhej strane by hrozba arbitráže nemala obmedzovať schopnosť štátu regulovať v oblasti zdravia, životného prostredia či sociálnej oblasti, ak je v hre legitímny verejný záujem. Práve jasné zadefinovanie tejto autonómie bude najväčšou výzvou spojenou s reformou medzinárodnej investičnej arbitráže.

Nastavenie ISDS v aktuálne finalizovanej dohode EÚ s Kanadou je napríklad omnoho pokrokovejšie a výhodnejšie ako to, ktoré má Slovensko v platnej bilaterálnej dohode o ochrane investorov s USA. Ministerstvu financií by sa v takto nastavených pravidlách určite dýchalo omnoho lepšie v hroziacom spore o 2,3 miliardy eur s americkou firmou kvôli ťažbe mastenca na Gemeri.

Legitímna je určite aj otázka, či sa Slovensko nemôže zbaviť „zlatej“ ochrany amerických investorov z 90. rokov 20. storočia iným spôsobom než jej náhradou za ISDS v rámci zmluvy TTIP dohadovanej Komisiou. Zatiaľ však ide o nanajvýš hypotetickú otázku. Experti sa poväčšine zhodujú, že bez ISDS žiadna Transatlantická dohoda nebude. Bežní voliči sa s tým nepochybne vyrovnajú, otázne je, či sa s tým vyrovná aj globálna pozícia EÚ.

 


[1] Doteraz má Únia platnú dohodu novej generácie s Južnou Kóreou, finalizuje sa dohoda s Kanadou. Okrem toho má EÚ rôzne druhy asociačných a obchodných dohôd s krajinami Južnej Ameriky, s Mexikom, krajinami ASEAN. Rokuje sa s Japonskom, Indiou a ďalšími.