Východné partnerstvo a Ukrajina: nefunguje to. Čo ďalej?

Po parlamentných voľbách v októbri 2012 sa k pochybnostiam o „výberovej spravodlivosti“ pridružili i pochybnosti o ďalšom vývine demokracie v Ukrajine. Všetky monitorovacie misie, v ktorých boli zástupcovia členských krajín EÚ vrátane misie OBSE a Rady Európy, vydali kritické správy o priebehu volieb. Dôvodom nebolo to, že vo voľbách vyhrala vládnuca Strana regiónov Ukrajiny, ale spôsob, akým voľby prebehli. Spoločným mottom monitorovacích správ bolo konštatovanie, že októbrové parlamentné voľby v Ukrajine boli  z hľadiska dodržiavania medzinárodných štandardov pre spravodlivé a slobodné voľby „krokom späť“.

V priebehu rokov 2011 – 2012 prezident Viktor Janukovyč a vládnuca Strana regiónov Ukrajiny prestali byť vo väčšine krajín EÚ vnímaní ako dôveryhodní politickí partneri. Aj keby prezident Janukovyč omilostil Tymošenkovú hneď teraz, politickú dôveru EÚ mu to nevráti, pretože tak mohol/mal urobiť pred parlamentnými voľbami, nie po nich. Vo vzťahoch medzi Ukrajinou a EÚ nastala politická pauza, ktorá bude trvať niekoľko rokov. Koľko, to dnes nikto nevie odhadnúť. Isté je len to, že pokiaľ bude v Ukrajine vládnuť „iba“ Viktor Janukovyč a Strana regiónov, EÚ nebude politicky pripravená podpísať s Ukrajinou novú asociačnú dohodu. Nehovoriac o tom, že dohodu musia ratifikovať parlamenty všetkých členských krajín EÚ, vrátane Európskeho parlamentu. Asociačná dohoda EÚ s Ukrajinou na čele s jej súčasnou vládnou garnitúrou je číra politická nemožnosť.

Budúcnosť partnerstva neistá

Táto skutočnosť má kritický dopad na východnú politiku EÚ a vzťahy Únie so všetkými krajinami východnej Európy, vrátane Ruska, v najbližších rokoch. Východné partnerstvo nefunguje, pretože nepomáha EÚ dosahovať ciele vo vzťahoch s Ukrajinou. Nepomáha presadiť demokratické a sektorové reformy v Ukrajine, ktoré by ju priblížili k EÚ a umožnili pristúpenie krajiny  k jednotnému trhu EÚ. Východné partnerstvo bolo vymyslené preto, aby pomohlo v prvom rade Ukrajine. Ak jej nepomáha, nepomáha ani EÚ, a sotva pomôže ďalším piatim krajinám, ktorých sa týka (Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Moldavsko).

Ak nebude fungovať normatívna politika EÚ voči krajinám východnej Európy – a Východné partnerstvo je v súčasnosti jej hlavným nástrojom – EÚ stratí vlastnú transformačnú agendu v tomto regióne. Zníži sa jej vplyv a dosah na vývin v krajinách východnej Európy, rovnako ako i na vzťahy v regióne. Ak EÚ nechce rezignovať na presadzovanie svojich záujmov, bude musieť revidovať Východné partnerstvo a nanovo vystavať svoju východnú politiku. V opačnom prípade „politická pauza vo vzťahoch s Ukrajinou“ môže znamenať i „pauzu politiky EÚ voči východnej Európe“. Je dôležité pochopiť prečo.

Ambiciózna ponuka EÚ

Základným kameňom, a zároveň cieľom, na ktorom stojí a padá politický koncept Východného partnerstva, je uzavretie asociačných dohôd obsahujúcich i osobitnú časť o hlbokej a komplexnej zóne voľného obchodu (ďalej v texte DCFTA – Deep and Comprehensive Free Trade Area). Všetky ostatné programy a podprogramy Východného partnerstva na bilaterálnej (akčné plány, programy na budovanie inštitúcií, vízový dialóg, spolupráca v oblasti energetickej bezpečnosti a pod.) i multilaterálnej úrovni (spoločné platformy, panely, vlajkové iniciatívy – projekty, na ktorých participujú viaceré partnerské krajiny a. i.) sú iba nástroje, ktoré slúžia na prípravu partnerských krajín na podpis a vykonávanie asociačnej dohody. V žargóne európskych  inštitúcií sa Východné partnerstvo označuje ako „ambiciózna ponuka“, ktorú EÚ urobila šiestim partnerským krajinám. Je nevyhnutné porozumieť, v čom spočíva jej ambicióznosť.

Východné partnerstvo predstavuje štedrú a odvážnu ponuku predovšetkým vďaka novému typu asociačnej dohody s EÚ. Tie síce neobsahujú prísľub politického členstva partnerských krajín v EÚ, avšak de facto znamenajú ich ekonomickú integráciu s EÚ prostredníctvom pristúpenia k jednotnému trhu. Prvá takáto dohoda v rámci Východného partnerstva uzavretá s Ukrajinou na technickej úrovni v októbri 2011 pozostáva z troch častí: preambuly a politickej časti, sektorovej časti (obsahuje 31 sektorových kapitol) a osobitnej časti o voľnom obchode (DCFTA).

Svojou štruktúrou i obsahom je veľmi podobná prístupovým dohodám EÚ s novými členskými krajinami. Okrem politických záväzkov a prihláseniu sa k spoločným európskym hodnotám sa v nej Ukrajina zaväzuje harmonizovať národnú legislatívu s legislatívou EÚ v 31 sektorových politikách EÚ. Inými slovami, sľubuje, že preberie zhruba 80 % existujúcej sektorovej legislatívy EÚ, ktorá stanovuje pravidlá pre fungovanie jednotného trhu EÚ. Každá kapitola obsahuje prechodné obdobia s pevne stanoveným harmonogramom, počas ktorých Ukrajina prijíma záväzok harmonizovať príslušnú legislatívu. Tretia časť dohody o voľnom obchode (DCFTA) stanovuje prechodné obdobia a harmonogram pre postupné otváranie sa jednotného trhu EÚ Ukrajine a vice versa (postupné odbúravanie ciel a tarifných poplatkov pri vzájomnom obchode) pre jednotlivé obchodné komodity (tovary a služby). Dôležitou súčasťou dohody je záväzok Ukrajiny, že po nadobudnutí jej platnosti bude v budúcnosti automaticky preberať novú príslušnú sektorovú legislatívu EÚ.

Vyššie uvedený typ asociačnej dohody je svojím obsahom prakticky totožný s dohodami o Európskom hospodárskom priestore (EHP), ktoré EÚ uzavrela s Nórskom, Islandom a Lichtenštajnskom. Tieto tri EHP krajiny nie sú politickými členmi EÚ, avšak sú súčasťou jej jednotného trhu. Nemajú možnosť spolurozhodovať s členskými krajinami EÚ o novej spoločnej legislatíve, avšak musia ju – až na dohodnuté výnimky (napr. v prípade Nórska ide o rybolov) – záväzne preberať. EHP krajiny majú právo poradného hlasu pri príprave novej legislatívy EÚ, ktorá sa týka pravidiel fungovania jednotného trhu  a majú právo vetovať novú európsku legislatívu v prípade, že s ňou nesúhlasia. Je však potrebné dodať, že Nórsko, Island a Lichtenštajnsko zatiaľ ani raz v doterajšom uplatňovaní EHP dohody nevyužili právo veta na novú legislatívu EÚ.

Zaujímavým prípadom v zmluvnej praxi EÚ je Švajčiarsko, ktoré má s EÚ uzavretých niekoľko sektorových dohôd, t. j. uplatňuje sa ten istý model vzťahu ako v prípade dohôd o EHP, ale iba v určitom sektore. Zároveň je jednotný trh EÚ otvorený pre Švajčiarsko iba v tých sektoroch, ktoré sú kryté dohodami s EÚ. Asociačné dohody ponúknuté krajinám Východného partnerstva, na rozdiel od EHP dohôd, nedávajú partnerským krajinám možnosť blokovať novú európsku legislatívu. Ale to je asi jediný zásadný rozdiel medzi asociačnými dohodami, ktoré EÚ ponúkla východným partnerom, a existujúcimi EHP dohodami s Nórskom, Islandom a Lichtenštajnskom.

Ak vychádzame z predpokladu, že asociačná dohoda by v prípade Ukrajiny znamenala, že sa Ukrajina stane súčasťou jednotného trhu EÚ a jej zmluvný vzťah s Úniou by bol porovnateľný s Nórskom, môžeme súhlasiť so žargónom zamestnancov Únie, že ide o „ambicióznu ponuku“, skutočne, mimoriadne ambicióznu ponuku. Zároveň však vieme, že za vládnutia prezidenta Janukovyča sa táto ambícia nemôže stať skutočnosťou. Inými slovami, jadro ponuky Východného partnerstva nemôže byť v prípade Ukrajiny v dohľadnom období realizované. Naplní sa hlavný cieľ Východného partnerstva v prípade ďalších piatich krajín?

EÚ, Ukrajina a tí ostatní

Ak aj odhliadneme od politickej časti asociačnej zmluvy, Azerbajdžan a Bielorusko nemôžu s EÚ dohodnúť DCFTA, pretože nie sú členmi Svetovej obchodnej organizácie, čo je podmienkou pre možnosť liberalizácie obchodu s EÚ. V prípade Lukašenkovho Bieloruska uvažujeme čisto v teoretickej rovine, pretože jeho politické vzťahy s EÚ sú neporovnateľne horšie než vzťahy súčasnej Janukovyčovej Ukrajiny. Arménsko zatiaľ demonštruje zdržanlivý prístup v otázkach zbližovania s EÚ. Kvôli konfliktným vzťahom s Azerbajdžanom je preň dôležitejšie hľadanie geopolitickej rovnováhy medzi záujmami Ruska a Turecka. EÚ je z pohľadu Jerevanu skôr iba vítaným tretím veľkým hráčom v geopolitickej partii vyrovnávania vplyvov na južnom Kaukaze.

Moldavsko a Gruzínsko kvôli separatistickým územiam na svojich teritóriách (Podnestersko, Južné Osetsko, Abcházsko) nekontrolujú celé colné zóny svojich krajín. Inými slovami, nemôžu garantovať vykonanie DCFTA na celom svojom území. Na rozdiel od 50-miliónovej Ukrajiny, Moldavsko i Gruzínsko sú malé a chudobné štáty so slabou štátnou administratívou. Ukrajine trvalo päť rokov, kým ukončila rokovania s EÚ o asociačnej dohode; Moldavsko a Gruzínsko budú potrebovať určite nemenej času.  Obe krajiny síce môžu uzavrieť a vykonať politickú a sektorovú časť asociačnej dohody. Tretiu časť o DCFTA však vykonať nemôžu ani po jej vyjednaní. Bez DCFTA stráca ponúknutá asociačná dohoda s EÚ v rámci Východného partnerstva svoj pôvodný zmysel. Okrem Ukrajiny ani jedna z ďalších piatichkrajín nemôže, alebo nedokáže vyjednať a implementovať asociačnú dohodu tak, aby bola porovnateľná s tými, ktoré podpísali EHP krajiny.

Ak nedôjde k prehodnoteniu Východného partnerstva, ktoré v súčasnej podobe nie je schopné dosiahnuť stanovené ciele, politická pauza vo vzťahoch EÚ s Ukrajinou bude znamenať aj „pauzu východnej politiky EÚ“, a nielen „pauzu Východného partnerstva“. Hlavný problém zahraničnej politiky EÚ je notoricky známy – neschopnosť členských krajín hovoriť „jedným hlasom“. Vo východnej Európe to platí dvojnásobne. Projekcia politiky EÚ voči Ukrajine a Rusku z pohľadu národných záujmov, resp. ich percepcie, je zo strany Poľska úplne iná než z pohľadu Portugalska alebo Talianska. Vo vonkajších vzťahoch existuje jediná vec, kde sa všetky členské krajiny EÚ vedia zhodnúť – export európskej legislatívy do tretích krajín s cieľom liberalizácie obchodných vzťahov. Tento legislatívny export sa môže diať iba prostredníctvom zmlúv, ktoré tretie krajiny zaväzujú preberať európsku legislatívu.

Samozrejme, tretie krajiny musia mať záujem tento export akceptovať. Tretie krajiny k tomu vedú dva hlavné dôvody;  chcú sa stať členmi EÚ alebo chcú získať prístup na jednotný trh EÚ, ktorý je napriek súčasnej kríze stále najbohatším trhom na svete. Ak Východné partnerstvo stratí asociačnú dohodu ako svoj hlavný cieľ a zároveň nástroj politiky EÚ voči krajinám východnej Európy, východná politika EÚ sa stane bezzubou. V takomto prípade sa ponúkajú dva hlavné scenáre ako pokračovať ďalej.

Normatívnosť verzus realita

EÚ môže pokračovať v politike, ktorá obsahuje hodnotové politické ciele. V tomto prípade hovoríme o normatívnej politike. Nevyhnutným predpokladom je rozvoj nového zmluvného rámca, ktorý umožní export európskej legislatívy. Namiesto jednej veľkej komplexnej asociačnej dohody, ktorú východní susedia v súčasnosti jednoducho nie sú schopní absorbovať, je potrebné vrátiť sa k návrhu nemeckého predsedníctva EPS Plus (Európska politika susedstva Plus) z roku 2007, teda sektorovému prístupu. Znamená to dočasné zrieknutie sa modelu zmluvného vzťahu à la EHP Nórsko a aplikovanie modelu sektorových dohôd à la Švajčiarsko.

Každá krajina vo východnom susedstve EÚ v prípade, že je pripravená plne harmonizovať s určitou sektorovou legislatívou EÚ, by mala mať možnosť uzavrieť s EÚ príslušnú dohodu a získať prístup na európsky trh v danej oblasti. Išlo by o politiku „sektor za sektorom“. Nie 31 sektorov v jednej (asociačnej) dohode, ako to ponúka v súčasnosti Východné partnerstvo, ale teoreticky 31 osobitných  dohôd. V praxi by to však určite znamenalo niekoľko málo  dohôd s každou krajinou. Tento zmluvný rámec by zohľadnil prirodzenú pripravenosť jednotlivých krajín na integráciu s EÚ, umožnil by export európskej legislatívy, a zároveň by dovolil EÚ presadzovať normatívne ciele vo vzťahoch s nimi.

Alebo sa Únia môže zrieknuť normatívnych cieľov v politike, ukončiť snahy o export európskej legislatívy do krajín východnej Európy a viesť realistickú politiku. Základným predpokladom takejto politiky je identifikovanie zoznamu záujmov EÚ vo východnej Európe, na ktorom sa zhodnú všetky členské krajiny EÚ bez výnimky, a ktoré budú všetky bez výnimky presadzovať. Takáto predstava je však ambicióznejšia než typ asociačnej dohody, ktorý EÚ ponúkla svojím susedom v rámci Východného partnerstva, resp. ambicióznejšia než predstava, že Tymošenková bude prepustená z väzenia pred prezidentskými voľbami v Ukrajine v roku 2015. Pravda, stať sa môže všeličo.